Pirogue "Europe"

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"De quelle politique migratoire l’Europe et le Monde ont-ils besoin ?"

par Odile Kouteynikoff et Patrick Viveret

Odile Kouteynikoff est militante du Collectif Roosevelt, du Réseau Education Sans Frontières (RESF) et de la Ligue des Droits de l’Homme (LDH)
Patrick Viveret est philosophe, co-fondateur des Dialogues en Humanités

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Les épreuves de la frontière

« Au fond, il s’agit de savoir s’il est moralement acceptable et politiquement défendable de traiter de manière hostile et souvent indigne des personnes venant de pays du Sud avec lesquels notre histoire, souvent coloniale ou impériale, a pourtant partie liée. »

Cette question est extraite de l’entretien « Le traitement des exilés est la grande question morale et un enjeu politique majeur de notre temps » de Didier Fassin, titulaire de la chaire statutaire du Collège de France intitulée « Questions morales et enjeux politiques dans les sociétés contemporaines [1]:
A la question « Votre cours, cette année, portera sur la question des exilés et de la frontière. En quoi l’anthropologie peut-elle nous aider à traiter ce sujet sensible ?», Didier Fassin répond :

« Le titre du cours est « Les épreuves de la frontière ». Je crois que le traitement des exilés est la grande question morale et un enjeu politique majeur de notre temps. Mes leçons s’efforcent d’éclairer cette situation en montrant comment les frontières se sont transformées au cours des dernières décennies, étendues, renforcées, externalisées, internalisées, et comment les exilés, dont beaucoup fuient toutes sortes de menaces dans leur pays, se retrouvent prisonniers de politiques hostiles qui exposent leurs vies et les réduisent à des conditions dégradantes en Europe, aux États-Unis, au Maghreb et au Moyen-Orient.
Il n’en a pas toujours été ainsi. Le cas des demandeurs d’asile est révélateur. Plus de neuf sur dix obtenaient un statut de réfugié à la fin des années 1970. Le regard porté sur les boat people en mer de Chine était alors plein de sollicitude. Un quart de siècle plus tard, l’Office français de protection des réfugiés et des apatrides accordait l’asile moins d’une fois sur dix. Les milliers d’hommes et de femmes se noyant dans la Méditerranée chaque année ne recevaient plus la même attention.
Pour comprendre cette évolution, j’ai proposé le concept d’économie morale, c’est-à-dire la production, la circulation et l’appropriation de valeurs et d’émotions. S’agissant des demandeurs d’asile, en quelques décennies, la société française est passée d’une économie morale de la compassion à une économie morale de la suspicion.
Le cours s’appuie sur une enquête conduite depuis cinq ans avec Anne-Claire Defossez à la frontière entre l’Italie et la France, où nous rencontrons des exilés, des volontaires, des policiers, des représentants des pouvoirs publics. L’ethnographie est en effet partie intégrante de toutes mes recherches. Mais j’élargis ma perspective pour prendre en considération d’autres régions du monde. Au fond, il s’agit de savoir s’il est moralement acceptable et politiquement défendable de traiter de manière hostile et souvent indigne des personnes venant de pays du Sud avec lesquels notre histoire, souvent coloniale ou impériale, a pourtant partie liée. »

Le droit d’asile politique, de 1951 à nos jours

La Convention de 1951, relative au statut des réfugiés, est un document juridique-clé qui constitue la base du travail du Haut-Commissariat des Nations-Unies pour les Réfugiés (HCR). Ratifiée par 145 États-parties, elle définit le terme « réfugié » et énonce les droits des personnes déracinées, ainsi que les obligations juridiques des États pour assurer leur protection.
Le principe fondamental est le non-refoulement, selon lequel un réfugié ne devrait pas être renvoyé dans un pays où sa vie ou sa liberté sont gravement menacées. Ceci est désormais considéré comme une règle du droit international coutumier.
Le HCR a un rôle de « gardien » de la Convention de 1951 et de son Protocole de 1967. Conformément à la législation, les États doivent coopérer avec le HCR pour veiller à ce que les droits des réfugiés soient respectés et protégés [2].
Cependant la convention ne développe qu'un seul des deux articles de la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme (DUDH) de 1948, se rapportant au sujet [3] : l'article 14 sur le droit d'asile sans l'article 13 sur la liberté de circulation, alors que celle-ci est une condition de possibilité de l'autre (pas de refuge possible sans franchissement de frontières).
Cette orientation produit un « droit d'asile dérogatoire » : une philosophie du droit d'asile conçu comme une dérogation à la fermeture des frontières et organisant la sélection des « vrais » réfugiés. A contrario, une autre philosophie, qui aurait eu pour visée de développer conjointement les deux articles 13 et 14 de la DUDH de 1948 aurait abouti à un « droit d'asile incontournable » favorisant l'ouverture des frontières tout en aidant symboliquement et matériellement les victimes de persécutions (Jérôme Valluy, "Rejet des exilés - Le grand retournement du droit de l'asile", éditions du Croquant, 2009)
François Crépeau observe par ailleurs que la convention est aussi le produit d'une négociation entre diplomates, marquée par la prédominance d'États souverains, attachés à leurs prérogatives sur le contrôle des frontières et des populations, face aux intérêts des réfugiés (François Crépeau, "Droit d’asile : de l’hospitalité aux contrôles migratoires", Bruxelles, Bruyland, 1995, p. 70)

Le droit d’asile climatique

Cette notion émerge discrètement depuis quelques années.
Pour le Comité des droits de l’homme de l’ONU (organe des Nations-Unies constitué d’experts indépendants), les États ne peuvent pas expulser des individus qui font face à des conditions, induites par le changement climatique, qui violent le droit à la vie. Ce comité, estimant que les pays doivent prendre en compte, dans leur réponse à des demandes d’asile, les risques liés à la crise climatique, a rendu le 21 janvier 2020 sa première décision favorable sur la plainte d’un individu demandant l’asile contre les effets du changement climatique.
Le Comité a jugé que les dommages causés par le changement climatique peuvent être dus à la fois à des événements soudains (tels que des tempêtes et des inondations intenses) et à des processus lents (tels que l’élévation du niveau de la mer, la salinisation et la dégradation des terres).
Dans ces conditions, le Comité a précisé que les personnes demandant le statut de réfugié ne sont pas tenues de prouver qu’elles seraient confrontées à un danger imminent si elles étaient renvoyées dans leur pays.
Selon le Comité des droits de l’homme, les États doivent prendre en compte, avant de prendre une décision d’expulsion, les risques liés au changement climatique dans le pays d’origine. A cet égard, le Comité a souligné le rôle que la communauté internationale doit jouer pour aider les pays touchés par le changement climatique [4].

La directive de l’Union Européenne relative à la protection temporaire

« ‘Accueil’ : un beau vocable, assurément... Aujourd’hui galvaudé parce que presque toujours mis au service d’orientations publiques qui, contrairement aux affirmations de leurs promoteurs, sont fondées sur l’inhospitalité car elles sont destinées à trier, à refouler et à décourager les personnes étrangères visées » [5].
Ainsi s’exprime Olivier Le Cour Grandmaison avant d’aborder la notion de « procédure exceptionnelle », établie par une directive de l’Union européenne du 20 juillet 2001, destinée à faire face à un « afflux massif, actuel ou imminent » de personnes déplacées en leur accordant une protection et de nombreuses prérogatives, l’ensemble dérogeant à la procédure normale de l’asile qui est beaucoup plus longue et complexe. Pour exemple, en mars 2022, le conseil des ministres de l’UE s’est prononcé à l’unanimité en faveur de l’application de la directive aux Ukrainiens qui fuyaient leur pays.
On ne peut pourtant considérer, poursuit-il, que ce traitement exceptionnel relève de la fidélité de la France à sa réputation revendiquée de terre d’accueil ... De nombreux responsables ont justifié leur position en vantant la proximité civilisationnelle des Ukrainiens et leurs capacités d’intégration, discréditant en cela, de façon implicite ou explicite, les migrants et les demandeurs d’asile venus des « Sud » [6].

Le chemin de migration

Selon les données du HCR, en 2018, plus de 70 millions de personnes ont été déplacées de manière forcée, chiffre inédit depuis la seconde guerre mondiale. A côté des guerres civiles « totales », comme en Syrie, qui provoquent l’exode de millions de personnes, la question des personnes réfugiées qui craignent d’être persécutées en raison de leur religion, leurs idées politiques, leur genre ou leur orientation sexuelle, est de nouveau d’une actualité brûlante. Les personnes réfugiées victimes des dérèglements climatiques en cours sont aussi, chaque année, plus nombreuses, notamment dans les zones arides ou exposées aux cyclones.
Les causes qui poussent au départ sont multiples et enchevêtrées : des situations de violence généralisée, voire de génocide, des économies en lambeau détruites par la corruption à grande échelle, des avenirs bloqués dans des pays où l’État est défaillant ou inexistant. Pour une majorité de l’humanité, les droits civils et politiques mais aussi économiques, sociaux et culturels ne sont toujours pas garantis.
L’exode (au sens de chemin de migration) est de plus en plus éprouvant et tragique, en raison des barrières ou des murs qui sont érigés par les politiques de contrôle des États. L’existence de filières de trafiquants d’êtres humains est une conséquence des politiques de fermeture des frontières. Tous celles et ceux qui ont recours à leurs réseaux, sont des victimes de leurs pratiques d’extorsion, de violences, et de mensonges[7].
Aux yeux des pouvoirs publics, ces hommes, femmes et enfants sont des personnes migrantes qu’il faut dissuader de continuer leur fuite désarmée et non des personnes réfugiées. Au lieu de leur assurer une protection, il est mis en place des opérations d’endiguement militaire pour les bloquer en amont des frontières [8].

Le co-développement

Le mot co-développement apparaît en 1981. Ce concept renvoie à l’idée que les destins et le développement des pays sont liés. Mais au-delà du mot lui-même, c’est une idée plus ancienne qui renvoie à la question des migrations [9].
Transformer le prétendu « problème » de l'immigration en un puissant moyen de développement et de solidarité avec les pays du Sud : telle est l'idée qui domine les quarante pages du rapport remis, le 10 décembre 1997, au premier ministre Lionel Jospin par Sami Naïr, conseiller au cabinet de Jean-Pierre Chevènement et professeur de sciences politiques à l'université Paris-VIII - Saint-Denis (Le Monde du 13 décembre) [10] .
Érigé au rang de politique publique, le co-développement recouvre plusieurs types d’initiatives qu’on retrouve au niveau français comme au niveau européen, notamment dans le plan d’action défini au Sommet interministériel Euro-africain de Rabat en 2006. Les axes en sont les suivants :

• Favoriser les transferts de fonds des migrants vers leur pays d’origine;
• Les structurer et les orienter grâce à des cofinancements;
• Valoriser les transferts de compétence des migrants, notamment par l’encouragement à la mobilité et à la circulation entre pays d’accueil et pays d’origine;
• Accompagner le retour des migrants (appui à la réinsertion économique). Par appui à la réinsertion, on entend de petites aides techniques et financières pour le démarrage de projets économiques dans les pays où retournent les migrants, ainsi qu'une petite aide au retour volontaire pour les migrants frappés d’une mesure d’éloignement.

Les accords de gestion concertée des flux migratoires et de co-développement sont centrés sur le contrôle des flux migratoires, avec un volet de réadmission des migrants clandestins dans leur pays d’origine, qui comporteront pour certains, au terme d’échanges bilatéraux, un volet de co-développement [11].

Et Claire Rodier de conclure : « Il y a sûrement moyen de faire autre chose du co-développement qu’un ‘alibi’ pour des politiques migratoires restrictives ».
Avant que Gustave Massiah n’ajoute pour sa part : « Depuis le rapport de Sami Naïr et jusqu’à aujourd’hui, on retrouve l’idée selon laquelle les pays doivent se développer pour stopper les migrations. Pourtant actuellement, c’est le cynisme qui prédomine : le co-développement consiste principalement à réguler les flux migratoires ».[12]
Également éclairant le texte du Comité pour l’abrogation des dettes illégitimes (CADTM). « Des Suds aux Nords : la dette au carrefour des oppressions et des luttes »[13]

Le prochain pacte européen sur la migration et l'asile

Le pacte européen sur la migration et l’asile a été présenté à l’automne 2020 par la Commission européenne Il est actuellement négocié entre le Conseil et le Parlement européen et propose une réforme globale de la politique européenne d’immigration et d’asile.
L'objectif est d'adopter une législation commune avant les élections européennes de 2024. [14]
Selon Migreurop [15], le nouveau Pacte européen sur la migration et l’asile, qui est en réalité un pacte contre les personnes en migration, propose d’entériner différentes mesures dans la continuité de cette logique d’apartheid de la mobilité au cœur des politiques européennes :

• Le renforcement de l’externalisation de la gestion des migrations et de l’asile, réduisant la collaboration des États européens avec les États du Sud à l’endiguement des départs et au renvoi des personnes dépourvues de droit au séjour. L’aide publique au développement et les visas seront conditionnés et instrumentalisés à cet effet. Un nouveau poste de Commissaire européen chargé du retour sera créé.
• La consolidation de la militarisation du contrôle des frontières avec, à nouveau, l’augmentation du budget et du rôle de l’agence de garde-frontières et de garde-côtes européens Frontex. Ainsi, les cas de refoulements et de laissez-mourir en mer dans lesquels l’agence est accusée d’être impliquée – qui font partie de la politique de dissuasion de l’UE – sont appelés à se perpétuer.
• La normalisation de « l’approche hotspot » qui se manifestera par la détention quasi systématique des personnes exilées aux frontières, l’extension du fichage et de l’utilisation de leurs données personnelles (EURODAC), le tri via de nouvelles procédures de filtrage parmi lesquelles une fiction juridique d’extra-territorialité européenne, et, pour la majorité des personnes exilées, le renvoi – avant même d’avoir pu fouler le sol européen ou demander l’asile – vers des pays tiers opportunément et souvent à tort reconnus comme « sûrs ». Cela signe donc la fin du droit d’asile tel qu’inscrit dans la Convention de Genève – d’autant qu’un « mécanisme de crise » permettant de suspendre l’examen des demandes de protection internationale pourra également être enclenché – ainsi que l’institutionnalisation, à l’échelle européenne, de pratiques qui existent aujourd’hui de manière limitée ou informelle. Par ailleurs, le premier pays d’entrée restera le principal critère de détermination du pays responsable de leur demande d’asile et du tri entre les quelques « bonnes personnes réfugiées » à « relocaliser » et la majorité des « mauvaises personnes migrantes » à renvoyer [16].
• La mise en place d’un mécanisme de solidarité européen dit « flexible » qui permettra aux États membres d’opter soit pour l’accueil soit pour le renvoi des personnes migrantes. Considérant l’échec du processus de relocalisation de 2015 [17], il est à prévoir que peu d’États feront le choix de l’accueil.

Cette dernière disposition de flexibilité constitue tout particulièrement une profonde remise en cause du principe fondamental de non-refoulement de la Convention de 1951.
Migreurop se positionne clairement « pour un autre Pacte solidaire, inclusif, décolonial et garant du droit à la mobilité pour tous et toutes ».
L’avis d’Amnesty est tout aussi définitif :« Présenté comme un nouveau départ, ce pacte est en réalité conçu pour rehausser les murs et renforcer les barrières ».[18]

De quelle politique migratoire l’Europe et le Monde ont-ils besoin ?

Voir le très beau texte de Olivier Clochard, Gus Massiah et Claire Rodier, proposé dans le cadre de 25 mesures jugées « basculantes » pour interpeller les candidats à l’élection présidentielle de 2017. https://les-jours-heureux.fr/le-livre/les-droits-et-devoirs/accueillir-dignement-les-migrants/

Pour rappel ci-dessous, quelques propositions, inspirées de celles des États Généraux des Migrations, dans le cadre de leur interpellation des candidats aux élections européennes au printemps 2019.

• Abroger le Règlement de Dublin et permettre le libre choix du pays où les personnes en exil souhaitent déposer une demande d’asile, conformément à l’article 13 de la Déclaration universelle des droits de l’homme.
• Assurer le sauvetage, la protection et la mise à l'abri inconditionnelle des personnes en exil en danger, durant leurs séjours dans les pays européens et les pays, mers ou montagnes qu’ils traversent. Conformément au code international maritime et aux valeurs du secours en montagne, les frontières internes à l’Union Européenne doivent être démilitarisées (Frontex). Il s’agit tout à la fois de permettre la libre circulation des personnes au sein de l’Union Européenne et de renforcer la lutte contre les réseaux de trafics humains [19].
• Stopper la subordination de l’aide au développement aux politiques anti-migratoires imposées par l’Union Européenne aux pays d’origine. Et arrêter toutes les ventes d’armes et le soutien à la répression des populations dans les pays que fuient et traversent les personnes en migration. Consacrer ces budgets au développement international solidaire.
• Stopper immédiatement tout partenariat d’externalisation des frontières notamment avec les pays non démocratiques (Turquie, Libye, ...). Stopper les accords de réadmission et les chantages diplomatiques indignes. Aujourd’hui, l’Union Européenne finance 35 pays pour qu’ils retiennent chez eux, et refoulent dans leur pays, les personnes migrantes souhaitant rejoindre l’Europe. Or ces pays présentent tous des risques élevés pour l’exercice des Droits humains. Les migrants, arrivés difficilement en Europe, témoignent des sévices qu’ils y ont subis : camps sauvages sans aucune condition d’hygiène, prisons privées, camps de concentration, racket, tortures pour faire payer des rançons aux familles, etc.

Donc au document juridique-clé qui constitue la base du travail du Haut-Commissariat des Nations-Unies pour les Réfugiés (HCR) ? Cela ne suffit pas !


On peut nuancer en séparant les deux volets du 1er alinéa de l’article 13 : « Toute personne a le droit de circuler librement » et « de choisir sa résidence à l'intérieur d'un État ». S’il semble difficile aujourd’hui, dans la perspective du très grand nombre à venir de personnes en migration, de favoriser le libre choix de la résidence, il reste absolument nécessaire de promouvoir la liberté de circulation. Nous l’avons noté plus haut [20], l'article 14 sur le droit d'asile sans le premier volet de l'article 13, sur la liberté de circulation, ne vaut pas, puisqu’il n’y a pas de refuge possible sans franchissement de frontière !
Pour défendre la libre circulation des personnes, « il faut la nécessité d’une conscience globale pour rendre possible, par notre comportement quotidien, l’égale dignité de tous les êtres humains » (Federico Mayor Zaragoza, Directeur Général de l’Unesco de 1987 à 1999)
Rappelons enfin que les premiers Passeports de Citoyenneté Universelle [21] ont été remis le 23 mai 2013 à l’UNESCO à l’occasion du lancement de l’Organisation pour une Citoyenneté Universelle lors de la Journée Internationale de la liberté de circulation et d’installation des personnes.

Et dès aujourd’hui ...

• Participer à la campagne pour un débat apaisé en signant l’appel pour une convention citoyenne sur la migration, soutenue par plus de 80 associations, 70 personnalités et 400 chercheurs. Toutes les infos: https://pourundebatapaise.com/
• Soutenir l’initiative citoyenne européenneintitulée « Garantir un accueil digne des migrants en Europe » enregistrée le 22 février 2023 : https://dignity-in-europe.com/fr/

Se documenter

• Voir le remarquable numéro de Le1Hebdo sur les migrations qui pose un terrible constat : "nous ne sommes plus humains".
• S’informer sur le projet de loi Darmanin, à comprendre dans le cadre européen
• Consulter les analyses qui sont faites du prochain Pacte européen sur la migration telles celles de la Cimade : "Le 8 juin 2023, les États membres de l’UE réunis en Conseil Justice et Affaires Intérieures sont parvenus à un accord sur deux des règlements du pacte européen sur la migration et l’asile. Alors que les négociations entre le Parlement et le Conseil se poursuivent, La Cimade décrypte les principaux enjeux des réformes européennes en cours d’adoption en matière de migration et d’asile et rend publique ses analyses et propositions.

https://www.lacimade.org/publication/decryptage-du-pacte-europeen-sur-la-migration-et-lasile/?utm_source=NL072023&utm_medium=NL&utm_id=NL2023
https://www.lacimade.org/wp-content/uploads/2023/06/230621-decryptage-pacte-Europe-version-20juin.pdf

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Notes

https://www.college-de-france.fr/fr/actualites/le-traitement-des-exiles-est-la-grande-question-morale-et-un-enjeu-politique-majeur-de-notre-temps
https://www.unhcr.org/fr-fr/en-bref/qui-nous-sommes/la-convention-de-1951-relative-au-statut-des-refugies
https://www.un.org/fr/universal-declaration-human-rights/
Article 13 :
1) Toute personne a le droit de circuler librement et de choisir sa résidence à l'intérieur d'un État.
2) Toute personne a le droit de quitter tout pays, y compris le sien, et de revenir dans son pays.
Article 14 :
1) Devant la persécution, toute personne a le droit de chercher asile et de bénéficier de l'asile en d'autres pays.
2) Ce droit ne peut être invoqué dans le cas de poursuites réellement fondées sur un crime de droit commun ou sur des agissements contraires aux buts et aux principes des Nations unies.
https://news.un.org/fr/story/2020/01/1060291
https://blogs.mediapart.fr/o-le-cour-grandmaison/blog/220623/origines-et-mutations-de-la-xenophobie-d-etat-sur-le-cas-francais
D’après Olivier Le Cour Grandmaison
https://www.liberation.fr/international/europe/le-parlement-europeen-reclame-une-strategie-de-sauvetage-des-migrants-en-mediterranee-20230713_D3JT44IPDBHAVGJTW37UU7HLIU/
https://www.lacimade.org/nos-actions/droit-asile/
Gustave Massiah, Enjeux et pièges du co-développement, Actes du colloque Migrations et développement, Paris, juin 2008, p. 12.
https://www.lemonde.fr/archives/article/1998/01/10/le-rapport-nair-propose-de-mettre-l-immigration-au-service-du-developpement_3626805_1819218.html
D’après Claire Rodier, Enjeux et pièges du co-développement, p. 10.
Gustave Massiah, Enjeux et pièges du co-développement, p. 12.
https://blogs.mediapart.fr/cadtm/blog/050723/des-suds-aux-nords-la-dette-au-carrefour-des-oppressions-et-des-luttes?utm_source=quotidienne-20230706-182004&utm_medium=email&utm_campaign=QUOTIDIENNE&utm_content=&utm_term=&xtor=EREC-83-[QUOTIDIENNE]-quotidienne-20230706-182004&M_BT=230181464538
https://www.vie-publique.fr/en-bref/289177-asile-et-migration-vote-du-parlement-europeen
https://asile.ch/2022/08/10/migreurop-positionnement-pacte-europeen-sur-lasile-et-la-migration/
Explication : Le règlement Dublin délègue la responsabilité de l’examen de la demande d’asile au premier pays qui a accueilli le réfugié. Il confère ainsi une responsabilité plus grande aux pays situés à la frontière extérieure de l’Union Européenne et déresponsabilise les pays du Nord, ce qui est source de conflits entre pays européens et favorise la montée des mouvements d’extrême-droite. Le système Dublin est coûteux et inefficace : en 2016, la France a dû accepter le retour d’autant de migrants « dublinés » qu’elle en a éloignés !
Voir https://www.lacimade.org/publication/reglement-dublin-machine-infernale-asile-europeen/
Explication : Au vu de l’échec et de l’iniquité du règlement Dublin, le dispositif de relocalisation consistait à répartir entre les États membres de l’UE, entre 2015 et 2017, 160 000 demandeurs d’asile arrivés en Grèce et en Italie après le 15 avril 2015. Échec cuisant du fait du manque de volonté politique et de solidarité des États membres, ce processus n’a finalement concerné que 35 000 personnes entre 2015 et 2018…
https://www.amnesty.org/fr/latest/press-release/2020/09/eu/
https://www.college-de-france.fr/fr/actualites/le-traitement-des-exiles-est-la-grande-question-morale-et-un-enjeu-politique-majeur-de-notre-temps
Voir Jérôme Valluy cité plus haut
Une initiative soutenue par la Fondation Danielle Mitterrand et le mouvement Utopia.


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